재개발·재건축 사업을 진행하다 보면 토지등소유자들로부터 자주 제기되는 질문이 있다. “나는 추진위원회 구성에만 동의했지, 조합설립에는 동의한 적이 없다.”
그러나 도시 및 주거환경정비법(이하 도시정비법) 제31조제2항은 이와 다른 답을 제시한다. 추진위원회 구성에 동의한 토지등소유자는 조합설립에 동의한 것으로 본다, 즉 ‘동의한 것으로 의제된다’는 것이다. 이 규정은 조합설립 요건을 판단할 때 매우 중요한 역할을 하며, 동시에 분쟁의 단초가 되기도 한다.
왜 입법자는 이러한 의제 규정을 두었을까. 첫째 동일한 의사 확인 문제를 극복하기 위함이다. 추진위원회 구성은 곧 “정비사업을 조합 방식으로 추진하겠다”는 의사의 표명이다. 그런데 이후 다시 조합설립 단계에서 사실상 동일한 취지의 동의를 다시 받도록 한다면, 형식만 반복되고 실질은 없는 절차가 된다.
둘째, 사업 지연 및 사회적 비용을 최소화하기 위함이다. 입법자는 이러한 비효율을 줄이기 위해 ‘추진위원회 동의=조합설립 동의’로 간주하는 구조를 채택하였다. 이는 정비사업을 신속하고 안정적으로 추진하기 위한 제도적 장치다. 즉, 제31조제2항은 토지등소유자의 권리를 박탈하기 위한 규정이 아니라 이미 표시된 의사를 다시 묻지 않도록 하는 합리화 규정이라고 이해할 수 있다.
도시정비법 제31조제6항 등에 따르면 추진위원회 구성승인을 위하여 토지등소유자의 동의를 받으려는 자는 동의를 받으려는 사항 및 목적, 동의로 인하여 의제되는 사항, 동의의 철회 또는 반대의사 표시의 절차 및 방법 등을 설명·고지하여야 한다. 추진위원회 구성에 동의한 토지등소유자는 조합설립에 동의한 것으로 보지만, 조합설립인가를 신청하기 전에 인가권자인 시장·군수 등 및 추진위원회에 조합설립에 대한 반대의 의사표시를 하는 경우에는 예외로 본다. 동의의제는 어디까지나 동의율 산정과 행정처분의 요건 판단을 위한 법적 평가일 뿐이다. 추진위원회 동의 자체가 곧바로 모든 조합 활동에 대한 백지위임을 의미하는 것은 아니다.
그렇다면, 토지등소유자가 국가·지방자치단체인 경우는 어떻게 되는가. 우리 대법원은 아래와 같은 판시로 동의의제를 인정한다.
“국가와 지방자치단체가 정비사업 시행과 관련하여 여러 공적 권한과 역할을 부여받고 있음과 아울러 공공복리 실현을 위하여 정비사업을 지원하고 사업의 추진에 협조할 의무를 지고 있는 점 등에 비추어 보면, 해당 정비사업조합에 대한 설립을 인가하는 관할관청이 대표하는 지방자치단체가 정비구역 내에 토지를 소유하는 경우에 그 지방자치단체는 조합설립인가처분을 통하여 해당 정비사업조합의 설립에 동의한 것으로 볼 수 있고(대법원 2005.3.11. 선고 2004두138 판결, 대법원 2013.5.24. 선고 2011두14937 판결 등 참조), 또한 국가 또는 정비구역 지정권자가 대표자로 있는 지방자치단체가 해당 정비구역 내에 국·공유지를 소유하는 경우에 정비기본계획의 수립 및 정비구역의 지정으로부터 관할관청의 구체적인 조합설립인가처분에 이르기까지의 과정에서 협의 절차 등을 통하여 정비사업 자체나 해당 정비사업 조합에 의한 사업추진에 대하여 명시적으로 반대의 의사를 표시하거나 반대하였다고 볼 수 있는 행위를 하지 아니하였다면, 국가 또는 그 지방자치단체는 관할관청의 인가에 의하여 이루어지는 해당 정비사업 조합의 설립에 동의한 것으로 볼 수 있을 것이다(대법원 2014.4.14. 선고 2012두1419 전원합의체 판결).”
마지막으로 동의의 특칙이 공기업에도 그대로 적용되는지 문제가 되는데, 우리 법원은 동의의 특칙은 정비사업과 관련되는 국·공유지에 국한하여 적용되는 예외적인 것이고 공단이나 공기업은 자신 소유의 재산에 대한 처분에 관하여 독자적인 결정권을 가지고 있으므로, 그들이 소유한 토지에 대하여는 간주규정이 적용될수 없다고 판단하였다(서울고등법원 2012.9.19. 선고 2011누42699 판결 참조).
법무법인 경국의 정비사업 100문 100답
재개발·재건축 사업을 진행하다 보면 토지등소유자들로부터 자주 제기되는 질문이 있다. “나는 추진위원회 구성에만 동의했지, 조합설립에는 동의한 적이 없다.”
그러나 도시 및 주거환경정비법(이하 도시정비법) 제31조제2항은 이와 다른 답을 제시한다. 추진위원회 구성에 동의한 토지등소유자는 조합설립에 동의한 것으로 본다, 즉 ‘동의한 것으로 의제된다’는 것이다. 이 규정은 조합설립 요건을 판단할 때 매우 중요한 역할을 하며, 동시에 분쟁의 단초가 되기도 한다.
왜 입법자는 이러한 의제 규정을 두었을까. 첫째 동일한 의사 확인 문제를 극복하기 위함이다. 추진위원회 구성은 곧 “정비사업을 조합 방식으로 추진하겠다”는 의사의 표명이다. 그런데 이후 다시 조합설립 단계에서 사실상 동일한 취지의 동의를 다시 받도록 한다면, 형식만 반복되고 실질은 없는 절차가 된다.
둘째, 사업 지연 및 사회적 비용을 최소화하기 위함이다. 입법자는 이러한 비효율을 줄이기 위해 ‘추진위원회 동의=조합설립 동의’로 간주하는 구조를 채택하였다. 이는 정비사업을 신속하고 안정적으로 추진하기 위한 제도적 장치다. 즉, 제31조제2항은 토지등소유자의 권리를 박탈하기 위한 규정이 아니라 이미 표시된 의사를 다시 묻지 않도록 하는 합리화 규정이라고 이해할 수 있다.
도시정비법 제31조제6항 등에 따르면 추진위원회 구성승인을 위하여 토지등소유자의 동의를 받으려는 자는 동의를 받으려는 사항 및 목적, 동의로 인하여 의제되는 사항, 동의의 철회 또는 반대의사 표시의 절차 및 방법 등을 설명·고지하여야 한다. 추진위원회 구성에 동의한 토지등소유자는 조합설립에 동의한 것으로 보지만, 조합설립인가를 신청하기 전에 인가권자인 시장·군수 등 및 추진위원회에 조합설립에 대한 반대의 의사표시를 하는 경우에는 예외로 본다. 동의의제는 어디까지나 동의율 산정과 행정처분의 요건 판단을 위한 법적 평가일 뿐이다. 추진위원회 동의 자체가 곧바로 모든 조합 활동에 대한 백지위임을 의미하는 것은 아니다.
그렇다면, 토지등소유자가 국가·지방자치단체인 경우는 어떻게 되는가. 우리 대법원은 아래와 같은 판시로 동의의제를 인정한다.
“국가와 지방자치단체가 정비사업 시행과 관련하여 여러 공적 권한과 역할을 부여받고 있음과 아울러 공공복리 실현을 위하여 정비사업을 지원하고 사업의 추진에 협조할 의무를 지고 있는 점 등에 비추어 보면, 해당 정비사업조합에 대한 설립을 인가하는 관할관청이 대표하는 지방자치단체가 정비구역 내에 토지를 소유하는 경우에 그 지방자치단체는 조합설립인가처분을 통하여 해당 정비사업조합의 설립에 동의한 것으로 볼 수 있고(대법원 2005.3.11. 선고 2004두138 판결, 대법원 2013.5.24. 선고 2011두14937 판결 등 참조), 또한 국가 또는 정비구역 지정권자가 대표자로 있는 지방자치단체가 해당 정비구역 내에 국·공유지를 소유하는 경우에 정비기본계획의 수립 및 정비구역의 지정으로부터 관할관청의 구체적인 조합설립인가처분에 이르기까지의 과정에서 협의 절차 등을 통하여 정비사업 자체나 해당 정비사업 조합에 의한 사업추진에 대하여 명시적으로 반대의 의사를 표시하거나 반대하였다고 볼 수 있는 행위를 하지 아니하였다면, 국가 또는 그 지방자치단체는 관할관청의 인가에 의하여 이루어지는 해당 정비사업 조합의 설립에 동의한 것으로 볼 수 있을 것이다(대법원 2014.4.14. 선고 2012두1419 전원합의체 판결).”
마지막으로 동의의 특칙이 공기업에도 그대로 적용되는지 문제가 되는데, 우리 법원은 동의의 특칙은 정비사업과 관련되는 국·공유지에 국한하여 적용되는 예외적인 것이고 공단이나 공기업은 자신 소유의 재산에 대한 처분에 관하여 독자적인 결정권을 가지고 있으므로, 그들이 소유한 토지에 대하여는 간주규정이 적용될수 없다고 판단하였다(서울고등법원 2012.9.19. 선고 2011누42699 판결 참조).
출처 : 위클리한국주택경제신문(https://www.arunews.com)